Resiliencia urbana frente a inundaciones fluviales : factores determinantes en la planificación de ciudades intermedias del valle central de Chile -- experiencias entre 1984 y 2017

Abstract

De acuerdo con diferentes observatorios internacionales especializados en índices de riesgo frente a desastres socio-naturales (EMDAT, 2017; Reporte de Riesgos Mundial, 2017; Dartmouth Flood Observatory, 2017), Chile es un país altamente vulnerable frente a las amenazas naturales a las que está expuesto su territorio, detonando periódicamente, inundaciones urbanas, maremotos, erupciones volcánicas, entre otras, que han acentuado sus efectos en años recientes probablemente como resultado de las variaciones que está experimentando el planeta por medio del Cambio Climático, afectando mayoritariamente a las áreas urbanas del país, especialmente, en las denominadas ciudades intermedias y localidades menores. En este contexto, Chile es un país que cuenta con una larga tradición en normativa asociada a la calidad de sus construcciones (Lawner, 2010), introduciendo sistemáticamente desde 1931 precisiones a dichos cuerpos normativos tras la experimentación de un nuevo desastre socio-natural, principalmente, asociados a terremotos (Imilan & González, 2017). Sin embargo, en materia de planificación urbana se ha avanzado muy poco en la incorporación de los desastres socio-naturales en las disposiciones fijadas por los Instrumentos de Planificación Territorial, principalmente en aquellos de escala comunal (PNUD, 2014), desarrollándose aún en base a estudios de recurrencia tradicionalmente en intervalos de 5, 10, 25 y 50 años, ello por sobre análisis de múltiples criterios. Por lo tanto, eventos recientes sugieren que estos han afectado de similar manera a ciudades que cuentan con un Plan Regulador Comunal y a aquellas que no, colocando en la palestra la discusión sobre la real efectividad de dichos instrumentos y siendo evidente en el caso de las inundaciones urbanas ya que estas representan el tercer peligro natural más dañino globalmente y Chile no es la excepción a ello. Considerando lo antes expuesto, esta investigación busca entender cómo la planificación desde un sentido amplio podría contribuir a identificar aquellos factores determinantes de la resiliencia urbana frente a inundaciones fluviales que podrían incrementar las capacidades de adaptación de dichas ciudades frente a este tipo de fenómenos de origen socio-natural. En consecuencia, para desarrollar las ideas que se exponen en esta investigación, esta se estructura en las siguientes 6 partes. Parte 1 denominada Antecedentes, a través de este acápite se sitúa a la investigación en el contexto del Cambio Climático: los efectos directos de este proceso y el rol que ha asumido Chile en los diversos acuerdos que han tenido lugar durante la última década. Por lo tanto, se presentan una serie de perspectivas desde donde los planificadores urbanos, la academia, los diferentes grupos políticos y recientemente la sociedad civil organizada han abordado a dicho fenómeno, donde destaca el cambio radical en el paradigma de cómo deben crecer y desarrollarse las ciudades, pasando desde el enfoque del desastre propio de la década de 1980, para luego focalizarse en la vulnerabilidad sistémica de los territorios tendencia que dominó entre las décadas de 1990 y los primeros años de la década del 2000, para que hoy día los grupos antes mencionados hablen sobre la resiliencia urbana como el mecanismo más importante para que los diferentes sistemas urbanos puedan adaptarse y convivir con los fenómenos socio naturales que deben enfrentar periódicamente, derivando en lo que algunos autores denominan caminos hacia la resiliencia. Parte 2, esta se compone de 2 secciones, la denominada Parte 2-A: Estado del Arte de la Resiliencia urbana frente a inundaciones fluviales y la Parte 2-B: Estado del Arte de la Planificación Urbana en Chile. Con respecto a la primera se realiza una amplia revisión del concepto resiliencia, buscando comprender su composición interna y las variables que inciden en ella. Motivo por el cual se efectúa una detallada revisión de las principales definiciones de esta y sus aplicaciones para concluir luego en la construcción del concepto resiliencia urbana frente a inundaciones fluviales, lo cual constituye un primer aporte de esta investigación al conocimiento científico sobre dicho concepto. Tras lo anterior, en la Parte 2-B se revisa la estructura institucional en la cual se enmarca la planificación urbana en Chile, lo cual es fundamental para comprender holísticamente el marco normativo que rige en el país, tanto desde sus fortalezas como desde sus debilidades que constituyen las directrices generales sobre las que se desarrollan y estructuran los centros urbanos en Chile.

Posteriormente, esta sección profundiza en los instrumentos de planificación territorial de escala comunal, denominados Planes Reguladores Comunales y la forma en que históricamente estos han abordado el concepto “riesgo” y los recientes avances en normativa específica de tipo vinculante y en otras herramientas de carácter indicativo. Al respecto, es necesario precisar que las facultades de estos instrumentos en las siguientes secciones serán ampliamente analizadas mediante un trabajo de tipo empírico. Parte 3: Metodología, en ella se elabora un constructo para responder a la pregunta que guía esta investigación: ¿Cuáles son los factores determinantes de la resiliencia urbana frente a inundaciones fluviales que deberían formar parte de la planificación de las ciudades intermedias en sus dimensiones territorial y comunitaria para incrementar las capacidades adaptativas de estas frente a inundaciones por desborde de cauces? A través de ella se busca identificar cuáles son los factores determinantes de la resiliencia urbana frente a inundaciones fluviales detonadas por desbordes de cauces en ciudades intermedias del Valle Central de Chile. Para lograr tal objetivo se aplica por primera vez en Chile una adecuación de la herramienta Flood-IMPAT+ elaborado en el Politécnico di Milano1 el 2016. Esta herramienta tiene la particularidad de gestarse en el marco de la Directiva Europea de Inundaciones (2007) con el propósito de analizar a través de una serie de indicadores los efectos de las inundaciones al nivel de la meso y la micro escala. Específicamente, en esta investigación la herramienta Flood-IMPAT+ fue adecuada por el autor para ser aplicada al contexto de las ciudades chilenas desde el análisis de las Dimensiones Territorial y Comunitaria que en concordancia con la comunidad científica internacional son las dimensiones elementales de cualquier conceptualización de resiliencia, pero que a la fecha presentan escasa evidencia cuantificada. En este contexto, y con objeto de identificar los factores determinantes de la resiliencia urbana frente a inundaciones fluviales se elaboró un modelo de evaluación basado en el piloto italiano compuesto por una serie de 53 indicadores que luego son aplicados en 2 casos de estudio. Parte 4: Casos de estudio, corresponde a la aplicación del modelo de evaluación en 2 ciudades del Valle Central de Chile que cumplen con los criterios trazados en esta investigación y que representan 2 casos notables de ciudades que han debido convivir con inundaciones fluviales por desborde de cauces y lo han abordado desde diferentes perspectivas. Una de ellas es San Fernando en la Región del L.G.B. O´Higgins y la otra: Los Ángeles en la región del Bío-Bío. Con la aplicación del modelo a través de sus 53 indicadores se logra demostrar que las ciudades intermedias en Chile no han incorporado el concepto de resiliencia en su proceso de formulación y tampoco en su proceso de implementación. Luego, en el análisis comparado de los resultados, estos sugieren que la ciudad de Los Ángeles es levemente más resiliente que San Fernando a la luz de los puntajes obtenidos en cada dimensión. Posteriormente, y dado que esta investigación busca identificar a los factores determinantes de la resiliencia urbana frente a inundaciones fluviales fue aplicada la herramienta Analytic Hierarchy Process (AHP) con el propósito de relevar fundadamente a través de una matriz multi-criterio cuáles de los 53 indicadores tienen un mayor peso y, por lo tanto, son aquellos determinantes, por lo tanto, se desarrolla una aplicación AHP en base a los conocimientos empíricos de esta investigación. Tras ello se logró clasificar a los indicadores en 3 grupos: i) aquellos determinantes; ii) aquellos deseables, y; iii) aquellos que no son determinantes en la construcción de capacidades de resiliencia. Motivo por el cual fueron relevados los siguientes 10 indicadores que son aquellos determinantes y que permiten dar respuesta a la pregunta que guía el desarrollo de esta tesis doctoral. En primer lugar, desde la Dimensión Territorial, i. Usos de suelo en primeros pisos. ii. Áreas de riesgos. iii. Densidad. iv. Coeficiente de constructibilidad. v. Población viviendo en área expuesta a una amenaza. vi. Equipamiento crítico emplazado en área expuesta a una amenaza. vii. Redundancia Rutas de Evacuación. En segundo lugar, desde la Dimensión Comunitaria, viii. Gobernanza. ix. Institucionalidad. x. Fortalecimiento de redes sociales.

Parte 5: Discusiones aborda las particularidades de los resultados obtenidos y estructuradas sobre la base de cómo estos permiten dar respuesta a cada una de las preguntas específicas de la investigación y la manera en que dichos hallazgos permiten nutrir e innovar en el estado del arte tanto de la resiliencia urbana frente a inundaciones fluviales, como de la planificación de ciudades intermedias en Chile. Logrando posicionar en el debate académico a las siguientes ideas. Por un lado, se argumenta sobre la importancia de las acciones incrementales conformadas por la Dimensión Territorial, ya que es aquella donde los planificadores urbanos tradicionales pueden intervenir de manera más rápida y directa. Sin embargo, se explicita que la planificación en el sentido amplio requiere de acciones que traspasan las fronteras de la planificación tradicional y por lo tanto deben ser incorporados indicadores presentes en la Dimensión comunitaria, ya que solo así las ciudades podrán pasar desde una condición de resistencia frente a un evento, hacia una condición de adaptabilidad frente al mismo y sus efectos. Parte 6: Conclusiones habiendo incorporado los hallazgos fundados de esta investigación se concluye que los elementos determinantes de la resiliencia urbana son los enunciados previamente y que dado el contexto normativo existente en Chile, para que dichos elementos puedan ser incorporados en el proceso de planificación de centros poblados y sistemas urbanos se requiere de un nuevo tipo de herramientas, tal como, planes maestros de resiliencia. Lo anterior, considerando que los factores determinantes de la resiliencia urbana frente a inundaciones van más allá que los instrumentos tradicionales chilenos, ya que se requiere de acciones tácticas en el territorio por sobre la determinación de zonificaciones y normas urbanísticas. Finalmente, es necesario precisar que el autor para llevar a cabo esta investigación se ha posicionado desde una corriente epistemológica próxima a la fenomenología; dado que a través de esta se investiga profundamente un hecho o una serie de ellos, denominados inundaciones urbanas, buscando entender mediante la literatura especializada y el conocimiento situado, una forma de comprenderlo, procesarlo y tomar lecciones de tal serie de hechos, pero siempre colocando en valor la forma en que el investigador se aproxima a la materia de estudio. Por otra parte, esta Tesis doctoral ha permitido delinear la necesidad de contar con nuevas herramientas que fortalezcan la planificación de los centros poblados y sus sistemas urbanos desde una perspectiva amplia, motivo por el cual, el autor sostiene que la derivada natural de esta es la realización de nuevas investigaciones que esta vez configuren planes maestros de resiliencia en contextos específicos, tales como, las características propias del área geográfica compuesta por el Valle Central de Chile. Complementariamente a ello, resulta fundamental la implementación de un Observatorio de Resiliencia en el Valle Central el cual se nutra periódicamente de datos que sean la base de los planes maestros antes mencionados. Para volver operativa esta idea es vital la asociatividad entre actores de los sectores públicos y la academia fomentando así la diseminación del conocimiento y la repercusión en políticas públicas de escala local que es la base de la resiliencia urbana frente a inundaciones fluviales, por sobre la incorporación de estrategias de escala regional y nacional.